Организация государственного (муниципального) финансового контроля в регионах: проблемы и решения. Об утверждении Порядка проведения анализа исполнения бюджетных полномочий органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся органам
Эли Абубакарович ИСАЕВ, заместитель руководителя Федерального казначейства
В данной статье рассмотрены проблемы, выявленные при проведении Федеральным казначейством анализа исполнения бюджетных полномочий органов государственного (муниципального) финансового контроля.
Государственный и муниципальный финансовый контроль в Российской Федерации осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и охватывает все уровни бюджетной системы.
Бюджетным кодексом определены бюджетные полномочия органов государственного финансового контроля, в том числе внутреннего (правительственного) контроля. В число данных полномочий входит:
контроль за соблюдением бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;
контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе об исполнении государственных (муниципальных) заданий;
анализ осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита.
Следует отметить, что нормативное правовое регулирование контрольной деятельности осуществляется исполнительной властью субъектов РФ и органами местного самоуправления самостоятельно с учетом положений, установленных Бюджетным кодексом.
За Федеральным казначейством, являющимся органом внутреннего государственного финансового контроля федерального уровня, Бюджетным кодексом закреплено уникальное полномочие по проведению анализа исполнения бюджетных полномочий органов внутреннего государственного и муниципального финансового контроля (далее - Анализ). Исполняя это полномочие, Федеральное казначейство способствует совершенствованию организации деятельности органов государственного и муниципального финансового контроля, а также является связующим звеном между данными контрольными органами и Министерством финансов РФ, осуществляющим методическое обеспечение их деятельности.
Проблемы организации муниципального контроля
Анализ, проведенный Федеральным казначейством в 2017 году, обнаружил ряд недостатков и проблем в организации деятельности органов государственного (муниципального) финансового контроля. В частности, он показал, что исполнение полномочий по внутреннему государственному и муниципальному финансовому контролю не в полной мере соответствует бюджетному законодательству РФ. Органы финансового контроля допускали нарушения на всех этапах осуществления своей деятельности.
Важно
Посредством государственного (муниципального) финансового контроля обеспечивается надежная обратная связь, которая выявляет результаты воздействия управляющего субъекта на объект управления и допущенные отклонения от управленческих решений. Это позволяет определить пути достижения целей и исправления допущенных просчетов или нарушений в работе объекта управления.
Казначейство России выявило значительное число случаев, когда органы внутреннего муниципального финансового контроля органами местного самоуправления не создавались и соответствующие полномочия не осуществлялись. Тогда как муниципальный финансовый контроль является обязательным элементом единой системы финансового контроля в Российской Федерации и инструментом, обеспечивающим повышение эффективности расходования бюджетных средств на местном уровне.
Проводимая Федеральным казначейством в 2016 и 2017 годах работа по осуществлению анализа способствовала активизации процесса организации исполнения бюджетных полномочий по внутреннему муниципальному финансовому контролю посредством создания соответствующих органов контроля в муниципальных образованиях либо передачи указанных полномочий на уровень муниципальных районов.
Если в 2016 году, по данным аналитических отчетов территориальных органов Федерального казначейства, было создано 3325 органов муниципального финансового контроля, то в начале 2017 года их было 5150, а в начале 2018 года - 6406 (рисунок 1).
Важно
Статья 1 Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в 1977 году, определяет, что организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, поскольку такое управление влечет за собой ответственность перед обществом. В этой связи создание эффективной системы государственного и муниципального финансового контроля является одной из приоритетных задач государственного управления, а ее развитие является одним из ключевых элементов, необходимых для повышения эффективности бюджетных расходов.
В ходе мониторинга процесса создания органов государственного (муниципального) финансового контроля, проведенного Федеральным казначейством в ноябре 2017 года, установлено, что в 6731 из 22 139 муниципальных образований РФ осуществление внутреннего муниципального финансового контроля не организовано. Кроме того, в тех городских и сельских поселениях, в которых органы муниципального финансового контроля все-таки созданы, контроль, как правило, проводится на очень низком уровне либо фактически отсутствует. Одна из основных причин сложившейся ситуации - отсутствие в большинстве муниципальных образований достаточных кадровых и финансовых ресурсов для организации и проведения такой работы на надлежащем уровне.
Полномочие - на уровень района
Практика показала, что эффективным способом решения данной проблемы для местных органов власти может стать передача городскими и сельскими поселениями бюджетных полномочий по осуществлению внутреннего муниципального финансового контроля муниципальным районам, в состав которых они входят.
Передача исполнения бюджетных полномочий по осуществлению внутреннего муниципального финансового контроля в настоящее время предусмотрена частью 4 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131‑ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Централизация исполнения полномочий по осуществлению внутреннего финансового контроля должна положительно сказаться на экономии как трудовых, так и финансовых ресурсов муниципальных образований городских и сельских поселений, а также на повышении эффективности осуществления такого контроля.
В ходе казначейского мониторинга установлено, что к началу 2018 года 9013 муниципальных образований уже передали полномочия по осуществлению внутреннего муниципального финансового контроля на уровень муниципальных районов (рисунок 2).
Поскольку проблема отсутствия органов финансового контроля на местном уровне является системной, то Федеральное казначейство в настоящее время прорабатывает вопрос об организации регулярного информирования органов прокуратуры о выявленных случаях несоблюдения требований законодательства РФ по созданию органов муниципального финансового контроля либо неисполнения органом контроля его бюджетных полномочий.
Предложения Федерального казначейства
Результаты аналитической деятельности Казначейства России показали, что в настоящий момент остро стоит вопрос о необходимости формирования в Российской Федерации единой правовой базы, определяющей понятия, виды, формы, методы финансового контроля и регламентирующей области их применения, устанавливающей права и обязанности контролирующих органов, механизмы и процедуры реализации результатов контроля в части устранения выявленных нарушений и возмещения нанесенного государству ущерба. Для совершенствования нормативного правового регулирования внутреннего государственного и муниципального финансового контроля Федеральное казначейство по итогам проводимого Анализа ежегодно представляет информацию о его результатах, а также свои предложения по развитию контроля в Российской Федерации в Министерство финансов РФ.
Так, по итогам проведенного в 2017 году Анализа Федеральное казначейство предложило рассмотреть вопросы:
о разработке и внедрении единых стандартов осуществления внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, устанавливающих общие правила, требования, процедуры организации проверок, ревизий и обследований при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю, типовые формы документов, применяемых при проведении проверок, ревизий и обследований;
о разработке и внедрении единого классификатора нарушений (рисков), выявляемых органами государственного (муниципального) финансового контроля в ходе осуществления контроля в финансово-бюджетной сфере;
о разработке и внедрении в деятельность органов государственного (муниципального) финансового контроля модельных (типовых) программ контрольных мероприятий;
о разработке методических указаний по осуществлению контроля за полнотой и достоверностью отчетности реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий;
о разработке методических указаний по проведению органами государственного (муниципального) финансового контроля анализа осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита;
Создание современной эффективной системы внутреннего финансового контроля с единым нормативным правовым регулированием на всех уровнях власти с использованием единых стандартов осуществления внутреннего государственного и муниципального финансового контроля позволит эффективнее использовать средства бюджетной системы Российской Федерации, в том числе на цели, связанные с обеспечением безопасности государства и инновационного развития экономики страны. Вместе с тем создание качественной системы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля потребует от нас определенных усилий, а также времени, в течение которого должна сложиться необходимая практика реализации полномочий органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.
Развитие механизмов внутреннего контроля и внутреннего аудита является одним из мероприятий реализации стратегической задачи по оптимизации функциональной деятельности органов Федерального казначейства.
2016 год богат на события, направленные на совершенствование внутреннего контроля и внутреннего аудита в органах Федерального казначейства.
Одним из важных событий, произошедших в 2016 году, является наделение органов Федерального казначейства новыми полномочиями.
В соответствии со статьей 157 Бюджетного кодекса органы Федерального казначейства осуществляют Анализ исполнения бюджетных полномочий органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации (местных администраций) (далее - Анализ).
В 2016 году в соответствии с государственной программой «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков», утвержденной Постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 № 320 необходимо обеспечить Анализ в отношении 22 % органов государственного (муниципального) финансового контроля, расположенных на территории субъекта Российской Федерации. Следует обратить внимание, что процент органов государственного (муниципального) финансового контроля, подлежащих Анализу будет увеличиваться, в 2017 году он составит 24 %, в 2018 году - 25 %.
В связи с тем, что данные полномочия для органов Федерального казначейства являются новыми и нормативная база еще находится в стадии разработки, в настоящее время Анализ осуществляется в соответствии с «Порядком осуществления анализа исполнения бюджетных полномочий органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации (местных администраций)», утвержденным приказом ликвидированной службы Финансово-бюджетного надзора от 20.10.2014 г. № 385 (далее - Порядок). Порядком определены требования к планированию контрольной деятельности, исполнению контрольных мероприятий, составлению отчета о результатах контрольной деятельности и обеспечению качества контрольной деятельности.
Весь процесс осуществления Анализа можно разделить на 3 этапа:
Первый этап осуществления Анализа - это процесс планирования, который включает в себя следующие процедуры:
В План на 2016 год включено 16 органов государственного (муниципального) финансового контроля (далее - органы финансового контроля), что составляет 22 % от общего их количества, в 2017 году количество финансовых органов подлежащих Анализу увеличится до -19, что составит 24% от общего их количества.
Основной частью сельских поселений, расположенных на территории Алтайского края, бюджетные полномочия по осуществлению финансового контроля переданы в соответствии с соглашениями на уровень финансового органа муниципального района.
Всего на территории Алтайского края расположено 723 муниципальных образования: из них 647 сельских поселений; 59 муниципальных районов, 10 городских округов, 7 городских поселений.
Этап планирования, на наш взгляд, является очень важным этапом, т.к. он формирует условия достижения реализации всех последующих этапов проведения Анализа.
Пунктом 9 раздела «Организация и планирование осуществления анализа бюджетных полномочий органов государственного (муниципального) финансового контроля» Порядка определено, что срок осуществления анализа исполнения бюджетных полномочий одного органа финансового контроля не может превышать 60 календарных дней.
В связи с этим, возник ряд вопросов: включает ли данный период направление запроса, входит ли в данный период составление заключения по результатам проведенного анализа, а также направление заключения в адрес органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации (местных администраций)?
Для решения возникших вопросов Управлением процедура осуществления Анализа «приближена» к Стандартам проведения контрольных мероприятий контрольно-аудиторским подразделением Управления:
Таким образом, на проведение Анализа одного финансового органа с момента направления запроса и до момента направления заключения по его результатам, Управлением затрачивается около 50 дней.
Анализ Управлением осуществляется на основании информации, запрашиваемой от органа финансового контроля.
В целях получения более полной информации от органа финансового контроля Управлением доработана дополнительная информация, ранее рекомендованная к использованию. Дополнительная информация, прилагаемая к запросу, расширена и детализирована: дополнена типами государственных, муниципальных учреждений; информацией о контрольных мероприятиях в сфере закупок; предусмотрена сумма выявленных нарушений и возмещенных средств в разрезе видов нарушений.
В 2016 году Управлением проведен Анализ 16 материалов, полученных от финансовых органов Алтайского края.
По результатам проведенного Анализа Управлением в адрес глав администраций городов и районов направляются Заключения, содержащие выявленные недостатки исполнения бюджетных полномочий органом финансового контроля, а также рекомендации по совершенствованию деятельности органа финансового контроля.
Основные недостатки, выявленные в ходе осуществления Анализа:
Не проводился анализ осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита;
Не в полной мере осуществлялся контроль за своевременным исполнением объектами контроля представлений и предписаний, направленных им по результатам проведенных контрольных мероприятий;
Не осуществлялся контроль за достоверностью и полнотой отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ и контроль об исполнении государственных заданий.
В целях контроля за выполнением предложений, вынесенных при направлении Заключения, Управлением предусмотрена процедура обратной связи с объектом Анализа. В Заключении устанавливается срок, в течение которого органы исполнительной власти Алтайского края (местных администраций) обеспечивают представление информации о принятых мерах по недостаткам, установленным в ходе проведенного Анализа.
Считаем целесообразным, рассматривать информацию о состоянии внутреннего финансового (муниципального) контроля на расширенных заседаниях, коллегиях проводимых органом внутреннего государственного финансового контроля.
Наличие обратной связи, с нашей точки зрения, позволит контролировать выполнение предложений, вынесенных в Заключении, своевременно определять рискоемкие направления деятельности и принимать необходимые управленческие решения.
Данные полномочия для органов Федерального казначейства являются новыми, в связи с чем требуется урегулирование ряда вопросов. Основным моментом, который позволит эффективно и качественно осуществлять Анализ, является разработка единого Стандарта проведения Анализа, в котором будут регламентированы все этапы его проведения - от подготовительного до этапа реализации материалов. В обязательном порядке Стандартом должна быть определена обратная связь с объектом Анализа, предусмотрены сроки, в течение которых объект Анализа обязан дать ответ на полученное Заключение.
Разработка единого классификатора нарушений позволит органам государственного (муниципального) финансового контроля совершенствовать полномочия по осуществлению финансового контроля.
Создание единого раздела для освещения результатов проведенного Анализа на официальных сайтах органов Федерального казначейства в сети Интернет позволит реализовать один из принципов Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти.
33 от 28.12.2017
Российская Федерация
Иркутская область
Нижнеилимский муниципальный район
АДМИНИСТРАЦИЯ БРУСНИЧНОГО СЕЛЬСКОГО ПОСЕЛЕНИЯ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
«Об утверждении Порядка осуществления полномочий
по анализу осуществления главными администраторами
бюджетных средств внутреннего финансового контроля
и внутреннего финансового аудита»
В соответствии со статьей 265, частью 4 статьи 157, частью 3 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федеральным законом от 05.04.2013 года №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», руководствуясь статьёй 83 Устава Брусничного муниципального образования, администрация Брусничного сельского поселения Нижнеилимского района
ПОСТАНОВЛЯЕТ:
1. Утвердить Порядок осуществления органом внутреннего муниципального финансового контроля полномочий по анализу осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита (Приложение №1).
2. Опубликовать настоящее постановление в периодическом печатном издании «Вестник администрации и Думы Брусничного сельского поселения» и на официальном сайте администрации Брусничного сельского поселения Нижнеилимского района в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» по адресу www.сайт.
3. Контроль за исполнением настоящего постановления оставляю за собой.
Глава Брусничного сельского
поселения Нижнеилимского района В.Л. Белецкий
Приложение №1
к Постановлению администрации
Брусничного сельского поселения
от 28 декабря 2017 года № 33
ПОРЯДОК
ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ОРГАНОМ ВНУТРЕННЕГО МУНИЦИПАЛЬНОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ ПОЛНОМОЧИЯ ПО АНАЛИЗУ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ГЛАВНЫМИ АДМИНИСТРАТОРАМИ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ ВНУТРЕННЕГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ И ВНУТРЕННЕГО ФИНАНСОВОГО АУДИТА
1. Настоящий Порядок разработан в целях обеспечения реализации полномочий органа внутреннего муниципального финансового контроля, определенных пунктом 4 статьи 157 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
2. Целью проведения анализа внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита (далее - анализ) является оценка состояния внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, осуществляемых главными администраторами бюджетных средств, и формирование предложений о принятии мер по повышению качества внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита.
3. Деятельность по проведению анализа осуществляется на основании распоряжения главы Брусничного сельского поселения (далее - распоряжение) в соответствии с планом контрольной деятельности, утвержденным органом внутреннего муниципального финансового контроля (далее - план).
4. Анализ проводится органом внутреннего муниципального финансового контроля, уполномоченным на проведение анализа (далее - ОВМФК) в соответствии с распоряжением главы Брусничного сельского поселения, в котором указываются: цель анализа, анализируемый период, состав рабочей группы ОВМФК с указанием руководителя рабочей группы либо уполномоченное должностное лицо ОВМФК, срок проведения анализа.
5. Уведомление главного администратора бюджетных средств осуществляется ОВМФК в письменной форме (путем направления Удостоверения), посредством факсимильной или электронной связи не менее чем за два рабочих дня до даты начала проведения анализа.
К уведомлению прилагается список документов, которые главный администратор бюджетных средств обязан предоставить руководителю рабочей группы ОВМФК либо уполномоченному должностному лицу ОВМФК в указанный в уведомлении срок.
6. Срок проведения анализа не может превышать 30 рабочих дней.
7. Руководитель рабочей группы либо уполномоченное должностное лицо ОВМФК до начала проведения анализа готовит программу, в которой указываются наименование главного администратора бюджетных средств, анализируемый период, перечень вопросов, подлежащих изучению в ходе проведения анализа.
8. В целях определения оценки состояния внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, осуществляемых главными администраторами бюджетных средств, в ходе проведения анализа исследуется:
исполнение бюджетных полномочий главного администратора доходов по осуществлению внутреннего финансового контроля, направленного на соблюдение внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета по доходам;
исполнение бюджетных полномочий главного распорядителя бюджетных средств по осуществлению внутреннего финансового контроля, направленного на соблюдение внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета по расходам, включая расходы на закупку товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд;
исполнение бюджетных полномочий главного администратора источников финансирования дефицита бюджета по осуществлению внутреннего финансового контроля, направленного на соблюдение внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета;
исполнение бюджетных полномочий главного администратора бюджетных средств по осуществлению внутреннего финансового контроля, направленного на соблюдение внутренних стандартов и процедур составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета этим главным администратором бюджетных средств и подведомственными ему администраторами и получателями бюджетных средств;
исполнение бюджетных полномочий главного администратора бюджетных средств по осуществлению внутреннего финансового аудита;
нормативное правовое обеспечение осуществления внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита;
подготовка к проведению внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита;
организация и осуществление внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита.
9. По результатам анализа руководителем рабочей группы либо уполномоченным должностным лицом ОВМФК составляется заключение, которое должно содержать следующие сведения:
основание для проведения анализа, цель анализа, наименование главного администратора бюджетных средств, анализируемый период, состав рабочей группы либо уполномоченное должностное лицо ОВМФК, срок проведения анализа;
описание исполнения бюджетных полномочий главного администратора бюджетных средств по осуществлению внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита;
оценка соблюдения требований законодательства при исполнении бюджетных полномочий главного администратора бюджетных средств по организации и осуществлению внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита;
результаты оценки нормативного правового обеспечения, организации и осуществлении внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита по критериям (далее - Результаты оценки), указанным в приложении №1 к настоящему Порядку;
описание недостатков (нарушений) при организации и осуществлении главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита;
предложения о необходимости принятия мер по повышению качества организации и осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита.
10. Последняя страница заключения должна содержать подписи руководителя рабочей группы либо уполномоченного должностного лица ОВМФК, проводившего анализ.
11. Заключение составляется в двух экземплярах: один экземпляр для главного администратора бюджетных средств, один экземпляр для ОВМФК.
12. Заключение с приложением Результатов оценки направляется (вручается) главному администратору бюджетных средств в течение 2 рабочих дней после окончания анализа.
13. Информация по результатам проведенного анализа включается в годовой отчет о деятельности ОВМФК за отчетный календарный год.
Фото Ольги Вирич, Кублог
Федеральным законом от 29.12.2015 № 406‑ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» внесены существенные поправки в нормы Бюджетного кодекса, регулирующие вопросы осуществления государственного (муниципального) финансового контроля. Об этих изменениях мы и поговорим в статье.
Бюджетные полномочия органов государственного (муниципального) финансового контроля
Федеральным законом № 406‑ФЗ обеспечивается возможность реализации полномочий органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по анализу осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита - они обязаны предоставлять информацию и документы, запрашиваемые соответствующими органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля. Так, согласно новой редакции п. 3 ст. 157 БК РФ Росфиннадзор осуществляет анализ исполнения бюджетных полномочий органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов РФ (местных администраций). Органы государственного (муниципального) финансового контроля, являющиеся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов РФ (местных администраций), обязаны предоставлять информацию и документы, запрашиваемые Росфиннадзором в целях осуществления указанного полномочия.Согласно п. 4 ст. 157 БК РФ на Росфиннадзор, а также на органы государственного (муниципального) финансового контроля, являющиеся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов РФ (местных администраций), возложена обязанность проводить анализ осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита.
При этом главные администраторы средств федерального бюджета, главные администраторы средств бюджета субъекта РФ, главные администраторы средств местного бюджета обязаны предоставлять информацию и документы, запрашиваемые соответственно Росфиннадзором, органом государственного (муниципального) финансового контроля, являющимся органом (должностными лицами) исполнительной власти субъекта РФ (местной администрации), в целях осуществления полномочия по проведению анализа осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита.
Федеральным законом № 406‑ФЗ уточнено, что не могут являться объектами такого контроля Счетная палата РФ, контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований.
Кроме того, Федеральным законом № 406‑ФЗ уточнены полномочия главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств, главных администраторов (администраторов) доходов бюджета и главных администраторов (администраторов) источников финансирования дефицита бюджета по осуществлению внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита.
Согласно внесенным изменениям главный распорядитель (распорядитель) бюджетных средств осуществляет внутренний финансовый контроль, направленный:
- на соблюдение установленных в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета по расходам, включая расходы на закупку товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета этим главным распорядителем бюджетных средств и подведомственными ему распорядителями и получателями бюджетных средств;
- на подготовку и организацию мер по повышению экономности и результативности использования бюджетных средств.
В свою очередь, главный администратор (администратор) источников финансирования дефицита бюджета также осуществляет внутренний финансовый контроль, направленный на соблюдение установленных в соответствии с бюджетным законодательством РФ, иными нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета этим главным администратором источников финансирования дефицита бюджета и подведомственными администраторами источников финансирования дефицита бюджета.
Объекты государственного (муниципального) финансового контроля
Федеральным законом № 406‑ФЗ в ст. 266.1 БК РФ внесены изменения, позволяющие органам государственного (муниципального) финансового контроля осуществлять контроль:- за достижением главными распорядителями (распорядителями) и получателями средств бюджета, которым предоставлены межбюджетные трансферты, бюджетные кредиты, предоставленные из другого бюджета бюджетной системы РФ, достижения ими показателей результативности использования указанных средств, соответствующих целевым показателям и индикаторам, предусмотренным государственными (муниципальными) программами;
- за соблюдением юридическими лицами условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, а также государственных (муниципальных) контрактов;
- за соблюдением юридическими лицами целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги таких юридических лиц.
Обеспечение деятельности контрольных органов
Федеральным законом № 406‑ФЗ установлена обязанность объектов контроля не воспрепятствовать законной деятельности должностных лиц органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля. Так, согласно новой редакции п. 3 ст. 266.1 БК РФ объекты контроля и их должностные лица обязаны своевременно и в полном объеме представлять в органы государственного (муниципального) финансового контроля по их запросам информацию, документы и материалы, необходимые для осуществления государственного (муниципального) финансового контроля, предоставлять должностным лицам органов государственного (муниципального) финансового контроля допуск указанных лиц в помещения и на территории объектов контроля, выполнять их законные требования.Непредставление или несвоевременное представление объектами контроля в органы государственного (муниципального) финансового контроля названных выше информации, документов и материалов, а равно их представление не в полном объеме или представление недостоверных информации, документов и материалов, воспрепятствование законной деятельности должностных лиц органов государственного (муниципального) финансового контроля влечет за собой ответственность, установленную законодательством РФ.
Напомним, что непредставление запрашиваемых документов является административным правонарушением, ответственность за совершение которого установлена ст. 19.7 КоАП РФ. Кроме того, как мы видим, в положения Бюджетного кодекса добавлена норма, предусматривающая обязанность объектов контроля не препятствовать законной деятельности должностных лиц органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, ответственность за нарушение которой предусмотрена ст. 19.4.1 КоАП РФ.
Полномочия органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля
В силу внесенных изменений при осуществлении полномочий по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля проводятся проверки, ревизии, анализ, обследования, мониторинг в ходе осуществления ими в установленном порядке контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в соответствии с федеральными законами от 05.04.2013 № 41‑ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и от 07.02.2011 № 6‑ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».Кроме того, исключена обязанность органов внешнего контроля направлять объектам контроля акты контрольных мероприятий и заключения. Тем самым положения Бюджетного кодекса приведены в соответствие с федеральными законами № 41‑ФЗ и 6‑ФЗ.
Также уточнено, что уведомления о применении бюджетных мер принуждения должны направляться финансовым органам, уполномоченным в соответствии с Бюджетным кодексом, иными актами бюджетного законодательства РФ принимать решения о применении бюджетных мер принуждения. Ранее предусматривалось, что такие уведомления направляются органам и должностным лицам, уполномоченным в соответствии с Бюджетным кодексом, иными актами бюджетного законодательства РФ принимать решения о применении бюджетных мер принуждения.
Полномочия органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля
На основании п. 3 ст. 269.2 БК РФ порядок осуществления полномочий органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, муниципальными правовыми актами местных администраций.Федеральным законом № 406‑ФЗ уточнено, что утверждаемый порядок должен содержать в том числе права и обязанности должностных лиц органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, права и обязанности объектов контроля (их должностных лиц), в том числе по организационно-техническому обеспечению проверок, ревизий и обследований, осуществляемых должностными лицами органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.
Представления и предписания органов государственного (муниципального) финансового контроля
Согласно новой редакции п. 2 ст. 270.2 БК РФ под представлением понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий данных нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета, обязательные для рассмотрения в установленные в названном документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан.В свою очередь, предписанием является документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в поименованный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушений условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля и (или) требования о возмещении причиненного Российской Федерации, субъекту РФ, муниципальному образованию ущерба.
Неисполнение предписаний органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля о возмещении причиненного Российской Федерации, субъекту РФ, муниципальному образованию ущерба является основанием для обращения уполномоченного соответственно нормативным правовым актом Правительства РФ, нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, муниципальным правовым актом местной администрации государственного (муниципального) органа в суд с исковыми заявлениями о возмещении ущерба, причиненного Российской Федерации, субъекту РФ, муниципальному образованию.
Как мы видим, федеральным законом значительно расширена область применения представлений и предписаний. Напомним, что ранее как представление, так и предписание могли быть направлены исключительно в случаях установления нарушения бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Кроме того, положения Бюджетного кодекса теперь регламентируют порядок направления представлений и предписаний исключительно органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.
Что же касается органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, в силу п. 3.1 ст. 270.2 БК РФ составление и направление ими представлений и предписаний теперь регламентируются исключительно положениями федеральных законов № 41‑ФЗ и 6‑ФЗ.
Бюджетные меры принуждения
Напомним, что бюджетная мера принуждения за совершение бюджетного нарушения применяется финансовыми органами и Федеральным казначейством (их должностными лицами) на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения органа государственного (муниципального) финансового контроля.К финансовому органу, главному администратору (администратору) доходов, главному распорядителю (распорядителю, администратору) расходов, главному администратору (администратору) источников финансирования бюджета, совершившему бюджетное нарушение, применяются следующие виды бюджетных мер принуждения (п. 2 ст. 306.2 БК РФ):
- бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ;
- бесспорное взыскание суммы платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ;
- бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета;
- приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций);
- передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств.
Кроме того, в связи с проблемами в правоприменительной практике Федеральным законом № 406‑ФЗ приостанавливается до 01.01.2017 применение бюджетной меры принуждения в виде назначения уполномоченного по бюджету. Данное ограничение вызвано тем, что исполнение части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств (составление и исполнение бюджетной сметы, принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств, доведение лимитов бюджетных обязательств) осуществляется в увязке с основной (отраслевой) деятельностью получателя бюджетных средств. Передача таких полномочий повлечет вмешательство лица, которому они переданы, в оперативную деятельность соответствующего государственного органа, учреждения. При этом в случае допущения финансовым органом нарушения исполнения им полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств невозможно обеспечить независимость уполномоченных должностных лиц финансового органа от объекта контроля.
В дальнейшем предлагается заменить данную меру на введение жестких условий санкционирования оплаты денежных обязательств нарушителей, осуществляемого органами Федерального казначейства.
В новой редакции представлен и п. 5 ст. 306.2 БК РФ, расшифровывающий понятие «уведомление о применении бюджетных мер принуждения». Теперь под ним понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, обязательный к рассмотрению финансовым органом, содержащий основания для применения предусмотренных Бюджетным кодексом бюджетных мер принуждения и суммы средств, использованных с нарушением условий предоставления (расходования) межбюджетного трансферта, бюджетного кредита или использованных не по целевому назначению. То есть Федеральным законом № 406‑ФЗ расширена область применения данного документа.
При выявлении в ходе контрольного мероприятия бюджетных нарушений орган внешнего государственного (муниципального) финансового контроля направляет не позднее 30 календарных дней со дня окончания контрольного мероприятия уведомление о применении бюджетных мер принуждения финансовому органу.
При выявлении в ходе проверки (ревизии) бюджетных нарушений орган внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля направляет финансовому органу не позднее 60 календарных дней после дня окончания проверки (ревизии) уведомление о применении бюджетных мер принуждения в порядке, установленном в соответствии с п. 3 ст. 269.2 БК РФ.
Бюджетные меры принуждения подлежат применению в течение 30 календарных дней после получения финансовым органом уведомления о применении бюджетных мер принуждения.
Отсутствие в уведомлении о применении бюджетных мер принуждения оснований для применения бюджетных мер принуждения или его формирование и направление в финансовый орган с нарушениями порядка, установленного в соответствии с п. 3 ст. 268.1 или п. 3 ст. 269.2 БК РФ, является основанием для принятия финансовым органом решения об отказе в применении бюджетных мер принуждения.
Виды бюджетных нарушений
Федеральным законом № 406‑ФЗ внесены следующие изменения.Нецелевое использование бюджетных средств. Уточнены санкции за нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в нецелевом использовании финансовыми органами (главными распорядителями (распорядителями) и получателями средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, а также кредитов бюджетам бюджетной системы РФ. Совершение такого нарушения теперь может повлечь за собой бесспорное взыскание суммы средств, полученных из другого бюджета бюджетной системы РФ, в размере средств, использованных не по целевому назначению, и (или) в размере платы за пользование ими либо приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).
Нарушение условий предоставления бюджетного кредита. Нарушение финансовым органом условий предоставления бюджетного кредита, предоставленного одному бюджету бюджетной системы РФ из другого бюджета бюджетной системы РФ, если это действие не связано с нецелевым использованием бюджетных средств, влечет бесспорное взыскание суммы средств, использованных с нарушением условий предоставления бюджетного кредита, и (или) платы за пользование ими и (или) приостановление предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).
Нарушение условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов. Федеральным законом № 406‑ФЗ расширена область применения ст. 306.8 БК РФ. Теперь она предусматривает ответственность за нарушение не только условий предоставления межбюджетных трансфертов, но и условий их расходования. Согласно новой редакции данной статьи нарушение финансовым органом (главным распорядителем (распорядителем) и получателем средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов, если это действие не связано с нецелевым использованием бюджетных средств, влечет бесспорное взыскание суммы средств, использованных с нарушением условий предоставления (расходования) межбюджетного трансферта, и (или) приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).
В заключение еще раз отметим, что Федеральным законом № 406‑ФЗ внесены существенные изменения в нормы Бюджетного кодекса, регулирующие вопросы осуществления государственного (муниципального) финансового контроля. Указанные изменения, в частности, направлены:
- на приведение положений Бюджетного кодекса в соответствие с положениями федеральных законов № 41‑ФЗ и 6‑ФЗ в части полномочий Счетной палаты РФ и контрольно-счетных палат субъектов РФ и муниципальных образований;
- на возможность реализации полномочий органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по анализу осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита;
- на уточнение полномочий органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля;
- на уточнение полномочий главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств, главных администраторов (администраторов) доходов бюджета и главных администраторов (администраторов) источников финансирования дефицита бюджета по осуществлению внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита.